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空间正义实现的公共规制

发布日期:2022-05-11 来源: 未知 阅读量(


  空间不仅是事物存在和运动的场所,也是社会关系和社会实践的表达载体和产物。

  摘要:在经济场域,空间正义主要表现为国土空间开发利用中公众的空间权利配置充分、资本的空间分布均衡、公共资源的空间分配合理和空间经济结构的规范有序。公共规制在保障空间正义目标达致中具有重要功能,在空间正义实现中应科学运用。我国空间正义实现中的公共规制制度体系已相对完备。经济自由权、社会保障权、财产权的社会义务以及国民经济和社会发展规划国家战略,是我国公共规制保障空间正义在宪法层面的依据。税收优惠、金融服务、财政分配、空间经济规划等制度,是我国公共规制保障空间正义的实践基点。通过优化公共规制实现空间正义,需构建以公众经济权利充分实现为中心的公共规制基础机制,以系统化实施为中心的公共规制实施机制,以绩效评估为中心的公共规制运行保障机制。

  空间不仅是事物存在和运动的场所,也是社会关系和社会实践的表达载体和产物。空间和社会相互关联、相互建构,空间塑造着社会的模式、秩序和实践,社会影响着空间的类型、形态和功能。空间构成了人们理解社会关系、分析社会问题的重要维度,也成为评价社会主体生存境况的关键依据,空间对于人的存在和发展有着本体论意义。如果从空间维度对社会关系、社会结构和社会问题予以评价,其指向便是空间正义问题,空间正义作为社会正义的有机构成,是社会正义以空间物化为方式的形塑。空间正义所要解决的是“差异性地理区域中过于突出的社会问题”,既包括空间中物质的存在和生产引发的社会矛盾,也包括空间本身生产中形成的社会问题。随着空间正义理论的发展,其在经济增长、民主人权、社会融合、环境保护等问题的分析中获得了普遍的解释力。

  空间正义内涵丰富,理论上见仁见智。“空间”的范围随着议题指向对象的不同而有所区别,城市空间、生产空间、居住空间、全球空间等都成为空间正义指向的对象,经济、政治、文化和生态等领域的正义都被纳入空间正义的范畴。比如居住空间,其不仅是一个生活场所问题,更是一个空间权益的分配问题,住宅规划、建筑规划中的功能分区、资源配置和用途安排,关联着社会主体空间权益的种类及其实现程度,居住场所的环境、交通、安全、建筑容积率和空间占有率等状况都是判断空间正义的依据。当然,尽管空间正义指向的内容极为广泛,但空间首先是一个地域的存在,“如果空间不具备物质空间、地理空间的性质,那就是纯粹的社会关系了,就没有必要使用空间这一概念”。地域是人类生产、生活最重要的场景和维度,承载着经济社会发展中主要的矛盾和问题,区域、城乡发展失衡是经济发展问题在空间上最突出的表现。基于此,本文以经济场域中区域、城乡发展状态的非均衡、不协调为空间正义指向的问题域,将空间正义聚焦为国土空间开发利用高效规范要求下区域、城乡经济协调发展、共同繁荣的一种理想状态。

  空间正义问题需要“通过有意识的实践行动和政治活动”来矫正。在实现空间正义的诸种“实践行动和政治活动”中,法治无疑是至为重要的力量。空间正义问题往往来自经济、政治、社会、文化、传统等多种因素,空间正义的实现需要由规范上述社会关系的整个法治体系融贯发挥作用才能完成。其中,经济因素作为引致空间正义问题最具基础性的原因,决定了以干预经济为内容的经济法在空间正义的实现中具有关键的功用。在经济法语境下,公共规制是政府对市场失灵进行干预的行为,本文按照学界从最宽泛意义上界定公共规制的方式,将公共规制界定为政府对市场自发运行导致的资源配置低效状态加以纠正的活动,既包括对微观市场的干预,也包括对宏观经济的调控。运用公共规制对因市场失灵引致的空间正义问题予以矫正,是经济法保障空间正义实现的重要内容。

  在我国,空间正义是党和国家的重大战略追求。长期以来,党和国家提出了以统筹区域经济协调发展、调整城乡二元结构为内容的发展战略,实施了西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域发展战略,有效保障了我国空间正义的实现,一条“以人民为中心”的空间正义实现之路日臻成熟。但受制于不同地区空间区位、资源禀赋、产业结构、发展阶段等因素的影响,当下我国区域经济发展不均、城乡经济发展分殊等空间正义问题依然存在,成为制约我国经济社会发展的重大难题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出,“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”,要求“深化农村改革,健全城乡融合发展机制”,“全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”,广泛涉及空间正义的追求。

  围绕我国空间正义实现的现实命题,尤其是面对我国社会主要矛盾与“十四五规划和二〇三五年远景目标”,如何通过公共规制来保障我国空间正义的实现,是经济法学亟待解决的重大时代命题。本文拟以公共规制在规范资本运行、配置公共资源和调控经济结构中的功能为依据,对公共规制保障空间正义的法理、实践及优化等问题进行探讨,以期为我国空间正义的实现从经济法学的角度提供理论指引。

  公共规制保障空间正义的法理基础可凝练于两个核心问题。一方面,要对经济场域中空间正义的内涵予以明确,这是公共规制保障空间正义的逻辑起点;另一方面,要对空间正义实现中公共规制的功能予以明确,这是判断空间正义实现中公共规制有效性的最终依据。

  社会活动以地域为必要场所和基本要素,地域是一个关系错综复杂的复合体,其在自然形成的同时也经历着人类实践的塑造。地域在自然基础和人类实践的共同作用下,会呈现出差异化的发展态势,出现发达地区与欠发达地区、城市与乡村等有区别的空间区域,形成空间正义问题。在以区域、城乡经济发展协调有序为标志的空间正义基本目标下,公众空间权利的充分配置、资本要素的空间均衡分布、公共资源空间合理分配、经济空间结构的规范有序是空间正义的基本内涵,公共利益性、协调性、整体性和动态性则构成了空间正义的基本属性。

  从经济场域中空间正义的内涵上讲,首先,公众空间权利的充分配置是空间正义实现的根本依据。在一定意义上,空间正义问题是现代社会发展过程中利益冲突的产物,是强势空间主体对落后空间主体单边行动及由此产生的危害后果。空间权利是以空间为依据的利益,空间利益是空间正义的实质表达和具体呈现。权利可以保障利益处于不可随意剥夺的确定状态,将以空间为依据的正当利益转化为法律上的权利,同时根据不同空间中公众发展的条件和境况,通过倾斜性的权利配置,保障其享有优先发展和社会保障的法定资格,这既是通过权利机制保障空间正义实现的基本路径,也是权利视角下空间正义实现的根本依据。

  其次,资本要素的空间均衡分布是空间正义实现的内在要求。从资本的视角来看,区域、城乡经济发展的过程,是资本以空间为依据转移、组合的集聚过程,资本的空间分布和空间正义的实现具有直接的关联性。空间正义要求,一方面,资本空间分布的数量、类型与结构应与所在空间的经济系统相匹配,实现资本分布的空间优化和效能的最大化;另一方面,面对资本的逐利天性导致的资本空间集聚效应,国家应采取相应的激励和约束措施来加以矫正,实现资本的空间均衡分布,为空间正义的实现提供基础要素保证

  再次,公共资源空间合理分配是空间正义实现的基本保障。按照现代政府的职能预设,当以竞争和谋求个体利益最大化为特征的市场无法达致资源的公平分配时,政府就应根据不同主体的境况,对市场上的最少受惠者和境况最差者,通过公共资源再分配的方式予以补助和帮扶,实现社会的实质公平和结果正义。将这种政府职能置于空间正义的框架下,就要求政府根据不同空间发展中出现的分殊情形,通过公共资源的差异化供给,实现公共资源在国土空间范围内的均衡分布,改变区域、城乡不合理的经济发展状态,消解区域、城乡之间经济发展的不平衡,实现一国整体经济的协调发展和共同繁荣。

  最后,空间经济结构的规范有序是空间正义实现的外在表征。规范有序的空间经济结构是一种具有“秩序”内涵的经济运行系统,空间经济秩序和空间正义具有内在的一致性。“秩序和正义这两种价值通常不会发生冲突,而往往会在较高的层面上紧密相关,融洽一致。”空间正义指向的空间经济结构,要求国土空间开发利用高效规范,体现为区域、城乡等空间单位交互活动中形成的结构合理、运行有序和模式规范的状态,既表现为具有保障经济协调发展的合作机制,也表现为具备规范经济协调发展的分工系统。

  从经济场域中空间正义的属性来看,首先,空间正义指向的利益类型是公共利益。在理论界,尽管对公共利益言人人殊,但作为一个“阶段性结论”,“到目前为止看到的公共利益概念的共同要素是其与共同体、总体福祉、人类尊严以及维护长治久安的社会条件之间的联系,更进一步说,公共利益被认为有可能扮演促进包容、调和多元社会可能存在的诸多不同个体和群体利益的角色”。空间正义关联着所有人的利益、命运和发展可能性,是一种以经济秩序健康、安全及效率化,社会资源的合理分配与利用,社会弱者利益得到维护和保障为内容的共同要求和愿望,公共利益的实现程度是判断空间正义实现的核心依据。

  其次,空间正义要求的空间经济关系应当具有协调性。由资源禀赋、自然环境、产业布局和经济基础等因素造成的空间差异是一种不可避免的客观现象。空间上的差异、地理上的多样性,并不只是一个结果,它们是社会再生产和支配性社会关系不可或缺的一部分。空间正义不是去消除一国区域和城乡的多样性和丰富性,而是寻求一种分工合理、功能互补的区域、城乡经济结构,是一种承认差异和区别,强调依赖和团结,注重公平与秩序,具有协调性的经济关系系统和经济结构系统。

  再次,空间正义的评价标准和实现路径具有整体性。空间正义是一种含有整体目标、多元价值的社会需求和期待,对其实现与否的判断应坚持整体性标准,单个区域境况的改变不足以成为衡量空间正义实现的依据,空间正义追求的是整体国土空间结构的协调性,是一种“整体大于部分之和”的经济运行效果和状态。这就意味着空间正义既强调整体空间对区域空间的统辖功能,要从整体空间着眼来理解、规范区域空间;同时,应构造整体性的空间正义实现方案,无论是战略指导、系统框架和结构模式,还是主体设定、工具选择和方法建构,都要从整体性要求出发予以安排和构造。

  最后,空间正义的实现过程具有动态性。空间正义是一个从“基本”不断走向“高级”的动态过程,具有明显的时代条件性和发展演进性,其实现与否以及实现程度的认定,要根据经济社会发展水平适时调整。比如在改革开放初期,让一部分地区发展和一部分人先富起来的政策设计,在社会财富不够丰富,经济发展总体水平较低的情况下是符合空间正义要求的,但随着社会财富的积累、社会主要矛盾的变化和公共规制的进步,空间正义的表现形式、重点领域和认定标准都需要重新厘定,空间正义实现中的公共规制理念和方法也要不断创新。

  市场是经济资源和经济行为的载体,决定着资源配置的方式、过程和结果,是人类社会迄今为止发现的最具效率的资源配置方式。但市场机制既可以创造巨大的繁荣,也会导致各种形式的失灵,需要政府的有形之手加以纠正,在保障市场在资源配置中发挥决定性作用的同时更好发挥政府作用。从市场的角度讲,空间正义问题的产生,既可能是资本非均衡分布引发的结果在空间上的呈现,也可能是公共资源配置不合理以空间为依据的展示,或者是缺乏统筹规划的经济结构造成的社会弊病在空间上的反映,这些问题都可以在市场失灵的范畴内予以解释。规制者实际上是“微缩版的政府”,公共规制是克服市场失灵的关键手段,在公共资源分配、落实集体诉求、改变社会隶属关系中具有重要功能。公共规制在充分肯认市场机制的前提下,随着对资本空间极端逐利天性、公共资源配置不合理和空间经济结构失序等问题的化解,社会主体的空间权利得以保障,公共规制作为保障空间正义有效工具的合法性得以证成。

  1.公共规制具有矫正资本空间逐利天性的法理根据。在一定意义上讲,无论是国土空间开发利用的高效规范,区域经济协调发展,还是城乡二元结构的调整,其面临的首要问题是资本的空间非均衡分布。资本作为基础性生产要素,既能促进空间的发展,也会导致空间的非均衡扩张,直接关乎空间正义的实现。

  资本的逐利性使资本有着向中心区域、优势区域集聚的天然冲动。市场竞争激发经营者以利润最大化作为衡量自身行为的标准,当资本以空间为依据寻求增值时,就会形成资本的空间集聚效应。资本的空间集聚效应意味着生产可以在一个特定的空间范围内完成,生产效率由此而提升,空间对资本积累与价值增值的作用由此彰显。由于存在规模收益递增效应,经营者总会选择到市场潜能大、资源禀赋好、空间区位优越的区域进行投资和生产。这种基于空间的资本集聚具有累加性,随着时间的推移,可能会导致国土空间开发利用中资本分布的区域、城乡差异,从而引发空间正义问题。

  “资本积累向来就是深刻的地理事件”。空间会影响市场主体的行为方式和资本的流动向度,可以使资本在市场竞争中获得更有利的地位,资本通过空间完成自身的生产和分配。如果不加以有效的规制,经济活动将难以在区域之间系统、平等地进行。经济活动臣服于资本的增值要求并以空间为向度展开,如任由这种情势极端发展,便会产生诸多空间正义问题。首先,资本的配置、占有和分享在区域、城乡之间会呈现不均衡情形,影响社会总财富增长。在资本逻辑下,区域、城乡之间资本分布的分化现象必将出现,发展失衡情形会日益凸显,发展滞后区域和农村地区日益边缘化,其吸收资本进入的能力日益低下,区域、城乡协同发展失去动力,影响社会总财富的创造。其次,栖居于不同空间的主体因资本的空间集聚效应造成了空间权利的不对称。不同空间主体的福利享有、发展机会受到所处空间自身条件的制约,空间融入、空间迁徙能力也会随着资本集聚效应的强化而呈现反向相关关系。最后,制约社会本身的创新能力和经济发展质量。在现代经济条件下,创新是经济发展的根本动力,但一国整体经济创新发展需要区域联动机制,区域经济的不协调会弱化整体创新能力,影响一国经济整体发展质量。

  面对资本逻辑演绎出的上述空间正义问题,各个国家都在努力通过各种途径予以矫正。其中,公共规制作为一种有效手段被普遍运用。在资本逻辑下,区域和城乡经济发展失衡是市场主体利己倾向的结果,本质上是“经济人”属性以空间为依据的展开和呈现,当资本运行超越边界并对公共福祉造成损害时,公共规制可以从维护公共利益的角度出发,通过利益平衡、利益激励、机会提供等方式,实现对资本运行的规范和约束。具体而言,以公共利益为依据,通过政府干预的方式改变“经济人”行为的成本构成和利益归属,通过“对过度利润的控制”,使“经济人”在进行“成本—收益”核算时作出既有利于自身又有利于社会的选择,可以“为控制企业的价格、销售和生产决策而采取各种行动”,对“不充分重视‘社会利益’的私人决策努力制止”。可以通过可得机会或信息条件的修正,向执行特定经济政策的市场主体赋予特定权利,改变在不合理条件下形成的私人偏好,激励私人主体作出有利于空间正义的经济活动。凡此种种,都是通过公共规制来促进社会总财富增长,保障社会主体公平分享空间利益,提升经济发展质量,进而实现空间正义的重要路径。

  2.公共规制具有保障公共资源空间再分配的法理根据。通过财政手段来完成公共资源的空间再分配,是现代国家的惯常做法。具体而言,通过政府投资和财政转移支付制度实现区域、城乡间公共资源的均衡配置,通过政府采购促进后发区域、农村地区的发展,是通过公共资源再分配制度保障公众公平分享空间权益、维护空间正义的主要内容。

  首先,通过政府投资和财政转移支付等制度实现公共服务的均衡供给。纠正公共服务空间分布的不均衡,缩小区域、城乡之间公共服务供给水平的差距,是空间正义实现的基础和标志之一。由于“竞争性的市场不能提供有效率的公共物品生产水平,也不能排除任何未付费的人搭便车和对偏好的误读,没有能力为公共产品提供充分的回报”,政府提供公共服务成为必要。实践中,并非所有的公共物品可以惠及一国辖区内全体民众,对于某些具有区域限定的准公共产品而言,公众所在的辖区是决定其能否享有准公共物品的依据。在一个疆域广阔的国家,区域、城乡之间经济发展水平以及由此决定的支付能力会导致公共服务供给水平的不同,公共服务的总体规模、质量和保障水平的空间差异会对辖区内的公众产生具体而真实的影响。按照空间正义的要求,一方面,政府要尽量减少公共服务的覆盖盲区,对于欠发达区域和农村区域,通过政府投资和财政转移支付等途径完成资源的倾斜性配置,实现基本公共服务的均等化供给,以此为手段提高欠发达区域和农村区域在人才、技术和资本等方面的吸引力,克服因公共服务空间差异导致的空间分层、空间隔离和空间锁定。另一方面,要根据不同区域的发展战略、发展水平、产业特点和区位状态,决定公共服务供给的种类、品质和规模,避免因公共服务供给错配导致的资源浪费,提高公共服务供给的针对性。这种有区别的公共资源配置方式既是通过公共服务布局的空间优化来分配空间权益的重要方式,也是空间正义的内在要求。

  其次,通过政府采购促进欠发达区域、农村区域的经济优先发展。政府采购是政府为了特定的经济社会目标,以购买者身份运用公共资金购买物品、服务或工程,支持特定产业、主体和地区发展的一种政府行动。从空间正义实现的角度看,政府采购可以引导、支持和改变资源流动的空间方向,实现经济结构的空间趋优建构。包含了支持特定区域发展目的的政府采购,可以赋予欠发达区域和农村区域更多的发展机会,通过权利赋予来实现对特定空间社会主体的支持和帮扶,促成一国整体经济的协调、进步和共同繁荣。

  3.公共规制具有落实空间经济结构规划的法理根据。由自发运行市场所形成的经济秩序是空间正义的“元秩序”,市场机制是空间经济结构形成的基础性力量。但以“个体理性”为基础的市场有可能导致“集体非理性”的结果,理想的空间经济结构既需要市场机制充分发挥作用,也需要政府机制通过干预力量来促成。从政府机制的功能讲,由于任何一个空间单位都无法与其他单位自行设定出保证经济协调发展的“内部规则”,公共规制是解决“协调难题”的手段,“在协调难题中,如果由个人决定,只会造成混乱和无序”。政府在尊重市场机制的基础上,依据意欲达致的经济社会目标,以规划的方式构造一种分工合理、相互依赖、相互补充、协调一致的空间经济结构,是空间正义实现不可或缺的环节。

  首先,政府规划可系统设定规范的经济结构并为其实现提供物质保障。规范有序的空间经济结构在本质上是以空间为载体的公共利益,政府规划可以系统设定“规范有序的空间经济结构”这一具有公共利益内涵的目标,现代政府强大的财政汲取能力以及由此形成的资源调动能力,可为政府规划的实践展开提供物质支撑。这种公共利益优势和资源优势决定了对于空间经济结构的设定任务应由政府来完成。

  其次,只有政府才能全面掌握空间经济规划要求的信息。设定符合正义要求的空间经济结构需要决策,而决策以决策者占有充分的信息为前提。空间经济结构规划要求“把整个系统当作由各相互关联的部分所组成的整体来掌握”,其所面对的是交织关联、错综复杂的区域、城乡关系网络,需要系统设定符合正义要求的发展目标和框架,需要判断局部经济结构是否符合空间正义的整体要求,并对不符合正义要求的空间经济结构予以调整和纠正。凡此种种,都意味着空间正义要求分析和处理的是有关经济运行的宏观信息和整体信息,这种整体性、系统性和全局性的信息处理能力要求,决定了政府在空间经济结构规划中应承担最主要的职责。

  最后,空间经济规划是消解空间经济结构性矛盾的重要抓手。作为一种预设性的公共政策机制,政府经济规划具有战略设定、资源配置和行为引领等功能。政府经济规划通常是预测性、设想性和期待性的,是从预期、长期、综合的角度来协调经济社会发展的优先顺序,并通过资源的调动和集中来规范经济运行的过程,解决空间经济运行中的结构性矛盾。空间经济规划通过设定经济发展的预期性指标和约束性指标,通过引导性、激励性手段的运用,促进经济结构朝着预设的方向进行。空间正义实现中可能涉及诸如资源配置的让步与妥协、资源占有的分享与共享等权利享有问题,会因为空间经济规划的引导、约束而解决,空间生产中可能形成的权益冲突与分歧,也会因空间经济规划而消解,这些内容恰恰是空间正义实现中的重要议题。

  在我国,基于地理、历史、文化以及传统等因素,空间正义问题在不同区域、城乡的表现形式并不相同,呈现出高度的复杂性。从历时性角度观察,近年来我国空间正义的历史进步性得到现实的鲜明印证。这首先得益于我国政府始终将维护空间正义的目标融贯于执政理念中,同时根据经济社会发展的不同阶段选取恰当的公共规制方式,防范规制失灵情形的发生,“法律、政治和经济过程的互动对于实现规制目标来说十分关键”。

  我国《宪法》第15条派生出的经济自由权,第14条规定的社会保障权,《宪法》第1条第2款和第13条第3款确立的财产权社会义务,以及我国国民经济和社会发展规划需经全国人民代表大会批准制度,构成我国公共规制保障空间正义的宪法依据。同时,我国保障空间正义的公共规制在部门法中也有较完整的呈现,具体而言,我国的税收优惠制度、金融服务制度、预算制度、财政转移支付制度、政府投资制度、政府采购制度、土地管理制度、国土空间规划、城乡规划、主体功能区规划、产业规划制度等,构成了我国保障空间正义的公共规制的具体规则系统。我国空间正义实现中公共规制实施的目标、原则、主体、内容、程序和监督等方面有了明确的法律规定,呈现出体系性、规范性和稳定性特征,为我国公共规制保障空间正义的执法、司法提供了制度支撑。

  鉴于宪法在公共规制保障空间正义实现中的最高性,同时由于公共规制保障空间正义的实践展开主要是在部门法意义上运行,本部分仅对公共规制保障空间正义规则体系中具有根本法意义的宪法规范予以分析,对部门法层面公共规制的相关内容,将在下文论述。

  首先,经济自由权与空间正义的实现具有直接的关联关系。不同国家的市场经济体制有着不同的特点,但也有着一些共通的规律,平等、自由和公平等价值准则是市场经济的本质要求,市场主体拥有“经济自由权”是所有市场经济体制的内在要求。公众参与市场活动要以经济自由权为基础,这些权利既可以来源于宪法文本的明确规定,也可能由宪法解释所派生。在我国,经济自由权由我国宪法规定的“国家实行社会主义市场经济”所派生,“‘社会主义市场经济’作为宪法规范,是市场经济政策与原则的法治化,具有严格的法律规范要素,对整个国家的经济生活、经济政策、企业自主权以及贸易等领域发挥统一规范的作用”。也就是说,尽管我国宪法未对经济自由权给予明确规定,但宪法所确认的“社会主义市场经济体制”本身就蕴含了经济自由权的内容,在宪法语境中,这属于“未列举的基本权利”。在经济活动中,经济自由权会具体化为职业自由权、经营自由权、迁徙自由权等权利类型,它们既是公众行使空间权利的基础,也是防范空间隔离的权利根据,同时也是政府正确履行公共规制义务的规范依据。

  其次,社会保障权是公共规制维护空间正义的托底性权利。具体表现为社会补偿、社会福利和社会救助的社会保障行为,是政府基于一定的标准向公众提供物质帮助和社会给付的过程。从社会保障实践本身看,政府的社会保障既可以主体身份为标准进行,也可以主体所处空间为依据展开。现实中以空间为依据的社会保障是一种常态化的公共规制方式,比如针对“少数民族地区”“中西部地区”“革命老区”“边境地区”“农村地区”的社会救助——毋庸置疑,“地区”首先就是空间概念。作为宪法规定的基础性法律规范,社会保障权对于特定区域公众的保护具有最高意义上的确定性和指引性,社会保障权构成了政府分配公共资源、保障空间正义实现的宪法权利依据之一。

  再次,我国宪法框架下财产权的社会义务,是公共规制保障空间正义的又一宪法基础。财产权社会义务的宪法规范依据,除了我国《宪法》第13条第3款规定的“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”以外,还有我国宪法第1条第2款规定的“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”所确立的社会主义原则。现代社会出于维护社会正义的目的,要求财产权的行使应有所限缩,财产权的观念不能与公共利益和公序良俗观念相违背。财产权的社会义务是人之生存状态从“基于私人所有权的个人生存”向“基于社会关联性的个人生存”转变的结果。以空间正义为依据对财产权设定行使的边界、范围甚至特定的负担,是现代宪法以公共利益和公序良俗为依据塑造财产权的重要内容,也是公共规制规范资本空间分布的宪法根据。

  最后,我国国民经济和社会发展规划是保障空间正义实现中具有宪法权威的国家战略。众所周知,国民经济和社会发展规划需要全国人民代表大会的批准才能施行,一经最高权力机关批准,它就成为政府管理社会经济的法律依据,政府不得随意改变规划的内容或者拒绝执行规划。政策经由“最高权力机关批准”意味着其被纳入了宪法规范体系,而“国家政策一旦进入规范体系,就变为确定性的规则,虽有‘政策外衣’但本质上已转化为具体规范,被纳入宪法解释的具体范畴之中”,从而具备了根本法的属性和权威。

  国民经济和社会发展规划作为党和国家管理经济社会的重要制度,多年来,始终对空间正义问题给予广泛关注。早在20世纪60年代我国的第三个五年计划中,就有关于产业空间规划的内容。在“八五计划”中,我国首次正式提出促进地区经济协调发展,表明我国将区域协调发展提升到国家战略的高度。随后,区域、城乡经济协调发展在我国国民经济和社会发展规划中的地位日益突出,“十四五”规划和二〇三五年远景目标中专设“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化”一章,对区域和城乡经济协调发展的问题进行了规定,成为我国推动空间正义实现的重要根据。

  我国以保障空间正义为目标的公共规制制度体系及其实践,在公众空间权利的充分配置、促成资本空间均衡分布、合理分配公共资源和塑造规范有序的空间经济结构中取得了显著成效。同时,我国通过对市场基础地位的确认以及公共规制的法治化,有效防范了空间正义实现中公共规制失灵情形的发生。以上内容共同构成了我国空间正义实现中公共规制及其规范化的实践基点。

  我国宪法规定的基本经济权利、财产权的社会义务,以及国民经济和社会发展规划需经全国人民代表大会批准实施的制度,是通过公共规制手段保障空间正义的根本遵循。但这些具有根本法属性的规定,具有纲领性、原则性的特点,无法满足空间正义实现中公共规制在主体、内容、程序、监督等方面的复杂要求,也难以塑造符合正义要求的空间经济关系和结构。公共规制在保障空间正义实现中既需要有宪法依据,更需要具体的规则来落实和展开。

  第一,资本空间均衡分布的公共规制实践。我国引导、激励资本空间均衡分布的公共规制实践,主要通过税收优惠的激励和金融服务的促进来完成。就税收优惠激励而言,我国在区域发展战略实施、民族地区帮扶、农村农业支持中,均有通过税收优惠制度来引导激励资本在空间均衡分布的制度和措施。税收优惠措施的运用,改变了我国不同空间区域的收支水平和要素比价关系,有效调整了空间区域的消费需求、投资需求和贸易需求,修正了市场主体经营的区域选择偏好,为避免资本向中心区域过度积聚、调整资源空间布局分化和失衡发挥了重要的功用。就金融服务促进而言,货币会通过借贷成本或资金的可得性来影响区域经济发展。我国从健全金融机构体系的覆盖要求、金融产品和服务手段的创新发展、金融基础设施的建设完善、普惠金融法律法规体系的建立健全、专项资金的引导激励等方面着手,增加了欠发达地区的金融服务供给,提高了欠发达地区的资本吸引能力。同时,在农村区域,我国通过金融网点全覆盖、金融技术的农村推广、金融服务体系的完善等措施,提升了我国金融服务的农村覆盖率和可得性,为资本的农村回流和引入创设了条件。

  第二,公共资源再分配的公共规制实践。长期以来,我国通过中央预算和地方预算安排,运用政府投资和财政转移支付手段,为欠发达地区和老少边穷地区的优先发展提供了多种类型的倾斜性支持。近年来,我国每年均设置专门的财政转移支付资金用于支持革命老区、民族地区、边境地区、生态功能区、资源枯竭型城市等区域的发展。在政府投资领域,我国政府投资主要集中于市场无法有效配置资源、具有公益属性的经济领域和社会领域,比如针对欠发达地区和农村地区的基础设施建设,市场主体无力承担的大型工程项目建设,以及具有典型正外部性的公共服务提供,等等。在维护市场机制基础地位的同时,充分发挥公共资源再分配手段的调控功能,为我国区域、城乡经济的协调发展,公共服务的均衡供给奠定了基础。

  第三,空间经济结构规划的公共规制实践。我国的国土空间规划、城乡规划、主体功能区规划和产业规划等制度,为塑造符合空间正义要求的区域、城乡经济结构提供了制度框架。实践中,围绕国土空间开发格局、区域和城乡协调发展、经济可持续发展能力、国土安全、国土空间开发保护机制,以及城镇规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等空间规划,我国既有较为完备的制度体系,也有较为系统的实践安排。另外,我国从规划目标、国家层面主体功能区设计、保障措施等方面,为主体功能区规划提供了制度依据,并根据不同功能区资源禀赋、产业基础和经济结构等特点,明确了不同功能区限制、禁止和鼓励的产业类型,规范了资本的空间准入,强化了资本投资的空间管理。

  现实中的公共规制并非总如所愿,规制效果与其所追求的目的完全相反的自我挫败情形大量存在。在保障空间正义的过程中,公共规制既可能发挥积极功能,也可能成为扭曲市场公平竞争、实施规制套利的工具。因此,空间正义实现中的公共规制规范化运行就极为必要。就当下的情形而言,我国对空间正义实现中公共规制失灵的防范路径,主要体现在以下几个方面。

  第一,确立了市场机制决定地位的理念,为空间正义实现中的公共规制划定了运行边界。市场机制在资源配置中具有决定性作用,空间正义实现中的公共规制固然重要,但其只能针对市场失灵引发的空间正义问题进行弥补和矫正,是对市场机制不足的弥补而非代替。这种市场机制决定地位的理念和要求,在公共规制保障空间正义过程中多有体现,比如在税收优惠措施的运用中,我国以公平税负、促进公平竞争为依据,加强了区域税收优惠措施的规范管理,实现了税收优惠措施的简化统一,对可能影响公平竞争的区域税收优惠进行了及时清理。再比如金融服务促进手段,其是引导性、辅助性和助推性的,资本流动的决策权依然由市场主体享有,由市场主体在权衡利弊的基础上作出自我判断和选择。这种对市场机制基础地位的保障,有效防范了空间正义实现中公共规制对市场机制的扭曲,维护了市场竞争的公平和市场决策的效率。

  第二,通过法治化的实施路径,实现了空间正义实现中公共规制运行的过程管控。首先,从宏观战略的角度看,我国的国民经济和社会发展战略需要全国人大审议批准,全国人大批准意味着国民经济和社会发展战略的正当性来源于全体人民的集体意志,其权威性、正当性和规范性由此得以确立。其次,从具体实施过程来看,我国保障空间正义的公共规制运行基本实现了权限法定。比如我国的政府采购,《中华人民共和国政府采购法》对政府采购当事人、采购方式、采购程序、采购合同等内容给予了明确规定。即便以促成空间正义实现为目的的政府采购,依然要严格遵循主体法定、方式法定、程序法定和形式法定的要求。法治是保障政府行为规范化最权威的力量,我国空间正义实现中公共规制的法治化实施,是防范我国公共规制失灵的最有效手段,也是保障我国空间正义实现中公共规制功能发挥的最关键力量。

  第三,责任机制的设置,为空间正义实现中公共规制的不当行使提供了震慑和制裁依据。和一般意义上的法律责任不完全相同,为规范公共规制实施而设置的责任,是一种包含了领导责任和法律责任的混合责任。空间正义实现中公共规制的不作为、不正确作为、渎职行为所引发的引咎辞职、免职和党内处分等责任追究方式,便是以问责制为核心的领导责任。同时,当上述行为与某种实体法相关联,触发行政责任或刑事责任的追究时,其便是一种法律责任。随着我国公共规制实施中责任机制的广泛适用,其对于空间正义实现中公共规制实施的震慑和制裁效果不断提升,这对于保障我国空间正义中公共规制的规范运行,无疑起到了关键的作用。

  我国空间正义实现的公共规制及其实施体系表明,以规范资本空间分布、公共资源再分配和空间经济结构规划为实施基点的整个公共规制制度体系已相对成熟。我国的土地所有制不仅实现了土地公有制与市场机制的有机结合,而且为我国政府塑造符合正义要求的国土空间结构,实现区域、城乡经济的协调发展创造了更为有利的条件,是我国制度优势的鲜明表征。实践中,正是以土地公有制为基础,同时得益于公共规制手段的有效运用,我国区域经济朝着更加均衡的方向发展,城乡经济发展差距不断缩小,经济结构不断优化升级,区域和城乡经济发展的协调性进一步增强,我国国土空间开发利用的合理性得到进一步提升。特别是,随着我国脱贫攻坚战的全面胜利,完成了消除绝对贫困的艰巨任务,创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。我国区域性整体贫困得到全面解决,为人类解决城乡发展失衡的空间正义问题,贡献了中国智慧和中国方案。在区域协调发展方面,我国的区域发展总体战略成效显著,重大区域发展战略效果明显,区域协调发展机制更加完善,一个各具特色、合理分工、相互支撑、有机耦合的国家区域发展格局已初步形成。这些都是我国公共规制保障空间正义实现中具有独特优势的表现。

  当然,我国空间正义实现中的公共规制虽然具备了相对完整的法律体系,开展了丰富的实践,取得了明显的成就,但作为党和国家追求的一项永久事业,在国家治理体系和治理能力现代化背景下,需要在规制机制、规制方法和保障路径等方面不断创新和完善。

  1.空间正义实现中公共规制对权利的保障需强化。空间正义通过权利机制来成就自身,“权利是正义的核心要素,在现代社会,正义主要体现在权利体系”。同时,权利的保护和利益的增进是公共规制的本质所在,对权利的保护是公共规制存在的最深刻理由。由此,空间正义和公共规制因“权利”而联结——空间正义本质上是一种以空间为载体的权利诉求和主张,而权利保障又是公共规制存在的理由和依据,权利机制构成了公共规制保障空间正义的基础性机制。但是我国空间正义实现中公共规制对权利的保护,无论是权利保护的内容还是权利保护的方法,都需要不断完善。比如,经济自由权是空间正义实现的最基本的权利依据之一,但未被我国宪法明确规定,需要通过“国家实行社会主义市场经济”派生。未被宪法明确列举固然不是对该项权利的否定,也不意味着该项权利不受宪法保障,但终究会弱化其作为基本经济权利的权威性和确定性。在与空间正义有关的公共规制中,市场主体经济权利被不当限制的情形也时有发生。

  2.空间正义实现中公共规制实施的系统化水平需提升。目前,保障空间正义的公共规制依据散落于宪法、法律、法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例等多个层级的法律以及党和国家的政策性文件中,这种立法状况导致了我国公共规制实践中规制主体、工具和规制对象之间的系统性和匹配性明显不足。比如我国的政府集中采购,属于中央预算的政府采购项目由国务院确定,属于地方预算的由省级人民政府或其授权的机构确定,而区域税收优惠常常由财政部、国家税务总局来制定实施,财政转移支付由财政部执行,政府投资则由县级以上人民政府实施。在多个公共规制措施运用过程中,实施主体之间缺乏必要的信息共享机制,也未能结合区域、城乡经济协调发展的需要,综合考虑不同空间产业格局、资源禀赋的特点和不同规制工具的功能优势,未能实现规制主体和规制工具的优化组合,空间正义实现中公共规制实施的系统性明显不足。这种状态不仅与空间正义的整体性要求不相符合,也会削弱空间正义实现中公共规制的实施效能。

  3.空间正义实现中公共规制绩效评估制度需完善。动态的公共规制包含着制定、执行、评估和终结等若干阶段。其中,作为一种行为约束机制,绩效评估是对公共规制实施有效性的评价,是判断规制主体、工具和方式妥当性,反馈规制实施效果的重要机制,但当下我国只有个别公共规制制度对规制评估给予了规定。公共规制实施中的动态调整需要绩效评估机制来实现,缺乏评估机制的公共规制会弱化公共规制的灵活性和适应性,导致空间正义实现中公共规制调整时无所适从,亟待完善绩效评估机制。

  空间正义关联着人的生存状态和发展可能性,是衡量社会发展与进步的标尺,也是衡量我国治理体系和治理能力现代化的重要标准。在“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议中,我国将构建高质量发展的资源空间布局和支撑体系、实现整体意义上的空间正义,作为我国全面建设社会主义现代化国家、迈向第二个百年奋斗目标的重要任务之一。为科学高效发挥空间正义实现中的公共规制效能,应从基础机制、实施机制、保障机制等方面着力优化。

  在权利视域下,空间正义聚焦的问题可以理解为一种基于权利的诉求和主张,每一个空间正义问题能否解决以及解决程度的背后,都隐含着公众某种经济权利充分与否的事实。空间正义要求的资本空间均衡分布、公共资源公平分配、经济空间结构规范有序等状态,都需要以经济权利为依据来落实。

  需要强调的是,尽管空间正义指向的利益类型是公共利益,但公共利益和个人权利的赋予并不冲突。空间正义指向的公共利益只有转化为公众能享有的某种好处才具有意义,且这种好处只有以公众经济权利为依据而存在才具备确定性,否则无论是空间正义还是指向的公共利益,便是一个无法证明的命题。公共利益固然需要政府的维护,但公众经济权利的赋予也是保护公共利益的重要方式,空间正义指向的公共利益可以通过公众经济权利的赋予来保障,从而形成私人保护和公共保护并存的二元保护格局。同时,空间正义实现中的公共规制通常是助推性的、补充性的,比如公共资源再分配,其对欠发达地区、农村地区的倾斜性支持并不意味着要强制该空间内的主体享用该公共资源,“这类法律通常是这样规定的,‘这有一个福利,如果你符合条件,请来领取’”。但“福利领取”依然取决于个体的意愿,取决于个体权利是否行使。公众经济权利的赋予可以防范整齐划一、无差别规制方式的运用,这对于避免公共资源的错配和浪费十分关键。公共规制保障空间正义实现的过程中,公众经济权利充分实现主要包括如下方面。

  首先,实现公众经济权利配置的全面性和充分性。在空间正义下,空间资源的公平分享、空间场所的公平进入、工作空间的安全保障,都与公众的经济权利相关联,经济权利在具体的经济生活中会转化为诸如创业权利、竞争权利、交易权利、就业权利、劳动权利、公共资源利用权利、获得社会保障权利等多种类型。制度安排中可对公众享有的经济权利尽可能明确,保障公众经济权利配置的全面和充分,让公共规制保障空间正义中“有法可依”成为一个更确定的事实。

  其次,明确公众在公共规制决策中的参与权,为空间正义指向的公共利益及其实现创设条件。有效的参与是权利实现的关键路径,也是提升公共规制质量的重要方式,“参与可以改进规则的信息基础从而提升决定的质量,并因而增加成功实施的可能性并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈”。空间正义实现中公共规制的公众参与,意味着公众被纳入公共规制的决策过程,公众具备了表达关于空间正义的诉求和关切的机会与条件。公共规制决策不再是规制者的单边垄断,而是多元主体交涉下的共同理解和主张,空间正义实现中公共规制决策的合法性、有效性、科学性会因此而提升。在我国,人民代表大会制度、基层民主制度、地方自治制度、听证制度、信访制度、调研制度等制度安排,都是公众参与公共事务管理的有效方式,空间正义实现中公共规制的决策实践应对其加以充分运用。

  最后,构造多元的权利救济方案。公共规制保障空间正义所依据的经济自由权、社会保障权和公共资源公平分享权等权利类型,其可司法性已获得证成。公众可以上述权利为依据请求国家为特定给付,请求国家为保障空间正义而作出特定的公共规制行动,对因空间正义问题造成的发展障碍请求国家予以排除。以保护公共利益为目的的公益诉讼在公共规制保障空间正义中也应充分运用,党的十九届四中全会提出的“拓展公益诉讼案件范围”应适用于空间正义类案件,检察机关可根据特定空间利益失衡和利益受损的事实,向负有规制职责的机关提出履行规制义务的建议,或者向人民法院提起诉讼。另外,由于权利救济是行政复议制度的基本功能,通过行政复议对因公共规制保障空间正义不足造成的公共利益侵害予以救济,也应畅通途径。

  面对复杂化、动态化和多样化的经济世界,单个维度的公共规制行为只有和其他公共规制行为相互配合、相互促进并形成整体意义上的规制效用,才可能达到空间正义所要求的规制效果。

  首先,强化公共规制实施主体的协同性,形成协同合作的规制主体系统。空间正义问题是一个跨区域、跨行业的问题,公共规制权力由多个部门、不同层级政府来行使,如何避免空间正义实现中公共规制主体隔离造成的功能分散,如何防范因公共规制主体单独决策而导致的规制目标重复、冲突,如何克服在回应空间正义多元化、整体性需求中地方、部门间的排斥和限制,都需要通过公共规制主体的系统化安排来解决。实践中,从主体协同机制的构建入手,既强调横向主体的协调,也重视纵向主体的互动,通过不同部门、不同层级规制主体在空间正义实现中法律地位的确认、协同机制的构建和责任机制的安排,形成多层架构、央地协作、网状联结、部门联合、功能融合、优势互补的公共规制主体系统,对于空间正义保障中公共规制合力的形成至关重要。

  其次,强化公共规制实施工具的系统性,形成功能互补的规制工具系统。在空间正义的整体性要求下,公共规制工具的使用不仅要考虑单个规制工具和具体空间正义是否匹配的问题,更要考虑规制工具组合适用与整体意义上空间正义是否匹配的问题。实践中,统筹考虑税收、金融、政府采购、政府投资、财政转移支付等规制工具在空间正义实现中的功能优势和作用机理,通过不同规制工具的取舍、搭配、排序和组合,实现公共规制工具和空间正义问题的匹配,以此来完成公共规制的系统化实施,促成其在保障空间正义中产出最佳绩效。

  作为手段的公共规制是否产生了空间正义所要求的经济社会效应,应当通过相应的绩效评估来判断。随着规制绩效评估理论研究的不断深入和实践中的广泛运用,规制绩效评估业已形成了一套包括评估主体、评估程序、评估方法、评估标准和操作步骤等在内的完整体系,为空间正义实现的公共规制绩效评估提供了样板。但是,以保障空间正义为目标的公共规制绩效评估结构体系有着自身特殊要求。

  首先,就评估理念而言,空间正义的整体性、动态性决定了以空间正义实现为目标的公共规制绩效评估应坚持整体、动态的绩效评估理念。空间正义实现中的公共规制应该是一种能促成一国整体空间区域经济协调发展的实践方案,是一种能创造出整体空间正义的行动安排。这种整体性决定了空间正义实现中公共规制的绩效评估,不能以单个区域的经济发展状态作为公共规制绩效评估的判断依据,更不能只关注某一个公共规制行动所产生的规制效果,而应该在对社会现实丰富性和复杂性把握的基础上,从整体性和全局性出发考察公共规制在保障空间正义实现中的功能与效用。同时,空间正义实现过程的动态性要求公共规制绩效评估应秉持动态的评估理念,结合具体时空情境下的空间正义目标,设置动态、变化的评估标准,来判断公共规制对空间正义的意义和效果,考量公共规制在特定时期、政策背景下形成的规制绩效。

  其次,就评估主体而言,空间正义维护中的公共规制绩效评估需要专业人员的介入。面对不同区域、不同场景、不同时段和不同形态的空间正义问题,公共规制所选择的规制时机是否恰当,采取的规制策略和行动是否与空间正义问题相匹配,规制工具的取舍、组合、排序和搭配是否符合空间正义的目标,需要通过专家知识来确认。公共规制措施是否得当,倾斜性支持的规制措施是否会诱发新的空间正义问题,也需要专家知识来判断。比如空间正义实现中的税收优惠,其是否会导致新的区域税负不公平,是否会扭曲资本的市场配置和流动,都需要财政、税收领域的专家才能评价。因此,空间正义实现中的公共规制绩效评估,是一种运用专业知识的行为,需要专家参与才能保障规制绩效评估的科学性。

  最后,就评估方法而言,空间正义实现中的公共规制绩效评估要重视定性的评估方法。空间正义是一个需要综合事实和价值、主观认知与客观标准才能判断的事实,以唯一、客观的共同标准为依据对公共规制进行定量分析,无法契合空间正义实现中规制绩效评估的需要。定量分析通常以“成本—效率”为标准,需要证明支出与结果之间的净效应。但是,空间正义所要求的长期效果和综合效果显然无法通过定量的方式来呈现,而且,空间正义实现中公共规制通常是多种手段的综合运用,要完整分离出单个规制行动并评估其定量绩效,不仅会增加公共规制绩效评估的成本和难度,对于空间正义本身而言也没有必要。

  “生存是空间性的”。现代国家建构的目标之一,是建设一个能对经济生活进行有效规约的公共规制体系,通过对经济运行的规范和调控,实现经济发展的公平和公正。空间正义是社会正义不可或缺的有机构成领域,直接关乎不同区域和城乡社会主体享有现代经济发展成果的机会、能力、条件和实效,是解决当下我国主要矛盾的重要维度,空间正义的充分实现是“以人民为中心”发展理念的具体落实和生动呈现。公共规制在规范资本空间布局、实现公共资源的空间再分配、调控空间经济结构等方面的功能,决定了在空间正义实现的过程中应对其科学运用。

  当然,空间正义的实现是一个包含诸多事实、行动和要素的系统工程,公共规制只是保障其实现的一种手段,仅仅依靠公共规制并不能解决空间正义的所有问题。而且,公共规制本身还有不当运行的风险和隐忧,空间正义的最终实现需要多个部门法的联动,更需强化公共规制运行的规范性。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,我国的区域发展要“健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”,足以体现区域协调发展问题的高度复杂性和实现所需手段的多样性。空间正义实现所需要的法律政策体系是多元的,经济管理体制、产权制度、竞争制度、交易制度等,都是空间正义实现中重要的制度。因此,如何达成空间正义实现中多种法律制度的互动与协作,在充分运用公共规制工具的同时防范规制失灵的发生,都是空间正义实现中值得深入研究的课题。