鄂尔多斯市国土空间规划编制工作领导小组办公室关于印发《鄂尔多斯

发布日期：2022-05-11 来源: 未知 阅读量（）

　　鄂尔多斯市国土空间规划编制工作领导小组办公室关于印发《鄂尔多斯市优化村庄规划布局的实施意见》的通知

　　为贯彻落实《内蒙古自治区国土空间规划委员会办公室印发内蒙古自治区关于优化村庄规划布局的指导意见的通知》（内规委办〔2021〕1号）和《鄂尔多斯市委办公室 市人民政府办公室关于印发鄂尔多斯市村庄撤并问题排查整改工作实施方案的通知》（鄂党办发电〔2021〕14号），按照市委、市政府工作部署，鄂尔多斯市国土空间规划编制工作领导小组办公室、鄂尔多斯市自然资源局研究制定了《鄂尔多斯市优化村庄规划布局的实施意见》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　为贯彻落实《内蒙古自治区国土空间规划委员会办公室印发内蒙古自治区关于优化村庄规划布局的指导意见的通知》（内规委办〔2021〕1号）（以下简称《指导意见》）和《鄂尔多斯市委办公室 市人民政府办公室关于印发鄂尔多斯市村庄撤并问题排查整改工作实施方案的通知》（鄂党办发电〔2021〕14号）（以下简称《实施方案》），进一步优化嘎查村规划布局，加强村庄规划编制实施管理，制定了本实施意见。

　　以习新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真贯彻落实习总书记参加全国人大十三届一次、二次会议内蒙古重要讲话精神，为深入落实乡村振兴战略，以国土空间规划为引领，坚持科学分类、合理布局、有序推进，实现在市、旗、苏木乡镇国土空间规划中进一步优化村庄分类，调整完善村庄布局，编制实施“多规合一”实用性村庄规划，为乡村振兴战略提供国土空间保障。

　　（一）尊重自然地理格局。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，落实上位国土空间规划确定的生态保护红线和永久基本农田保护红线。因天时、就地利，避让地质灾害和洪涝灾害等风险区域。不挖山、不填湖、不毁林、不侵占草原，优先保护自然生态空间，加强生物多样性保护，构建自然生态网络。

　　（二）顺应乡村发展规律。充分认识、尊重、顺应乡村发展规律，结合新型城镇化，产业结构调整、城乡融合发展等要求，准确把握人口流动、劳动力结构变化趋势，实事求是、因村制宜、科学分类，不搞“一刀切”，严防片面追求撤并村庄，不得违背农牧民意愿、强迫农牧民集中居住和“上楼”。

　　（三）统筹旗区域村庄布局。统筹考虑旗区域国土空间结构、基础设施建设、公共服务供给、农牧业人口分布、生产生活方式等区域的主导功能，优化村庄布局，合理配置资源，提高资源利用节约集约水平。

　　（四）保留乡村特色风貌。结合鄂尔多斯地域广袤、历史深远的特点，突出不同生产方式、不同区域特点的村庄风貌和文化底蕴，保护村庄肌理格局，延续村庄的完整性、原真性、地域性、历史性，彰显乡村情怀、传承乡土文化、留住乡愁记忆。

　　（五）强化农牧民主体地位。坚持以人民为中心，强化农牧民主体地位，充分尊重民意和反映农牧民诉求，避免把编制规划变成包办规划。积极发挥规划编制单位的专业作用，形成政府、农牧民、编制单位多方参与的规划编制机制。

　　（一）评估优化村庄分类。要全面分析村庄发展现状、区位条件、资源禀赋、风貌特色、民族习惯、户籍人口年龄、就业状况、农牧民意愿等，准确把握嘎查村特征和发展需要，在充分征求论证苏木乡镇政府、相关部门和农牧民意见的基础上，科学确定村庄分类。按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、拟搬迁撤并类、其它类五种类型进行村庄分类，对已完成的村庄分类进行评估调整优化。

　　集聚提升类村庄：将现状规模较大的中心村、已撤并的原苏木乡镇政府驻地嘎查村、基本农田集中连片区村庄以及沿交通干线、交通节点、产业园区周边资源要素相对集聚、未来仍将存续发展的嘎查村、并居嘎查村、新建嘎查村、确定为集聚提升类村庄。

　　城郊融合类村庄：将位于城镇开发边界内的城中嘎查村和城边嘎查村、城镇开发边界外近郊区以及旗区政府所在地的嘎查村，确定为城郊融合类村庄。

　　特色保护类村庄：将国家历史文化名村、中国传统村落、少数民族特色嘎查村、特色景观旅游名村以及历史文化资源丰富、具有研究和保护价值的嘎查村，确定为特色保护类村庄。

　　拟搬迁撤并类村庄：将位于生态保护红线内的自然保护地核心保护区内的嘎查村，生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区“一方水土养不好一方人”的嘎查村，因重大项目建设需要搬迁的嘎查村，以及人口流失特别严重、“人走村空”的嘎查村，确定为拟搬迁撤并类村庄。

　　其它类村庄：对于近期看不准、暂不能对应以上四类、未来随着城乡发展变化等需要进一步明确类型的嘎查村暂划为其他类村庄。

　　2021年1月22日鄂尔多斯市自然资源局印发《鄂尔多斯市自然资源局关于部署安排全市2021年村庄规划编制工作任务的函》（鄂自然资函〔2021〕36号），全面部署安排了全市村庄规划编制工作目标任务。文件中要求各旗区结合本地区实际合理确定村庄分类，制定完善村庄分类方案，由旗区党委、旗区人民政府审议后上报市自然资源局备案。目前，大部分旗区已经报送备案了本地区村庄分类方案。

　　按照《指导意见》及《实施方案》，各地区村庄分类方案需要进一步优化完善，请各旗区严格按照要求，以集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、拟搬迁撤并类、其它类五种类型的划分标准来进行村庄分类，对原村庄分类方案进行充分论证评估，由旗区党委、旗区人民政府审议认定后以旗区人民政府正式文件将最终村庄分类方案于2021年8月10日前上报市人民政府、市自然资源局备案。村庄分类方案要与旗区域村庄布局规划协调统一，最终一并纳入市或旗、苏木乡镇国土空间规划当中（东胜区村庄分类、村庄布局要纳入在市国土空间规划当中）。

　　（二）加快推进村庄布局规划。对已完成的村庄布局规划、村镇体系规划等进行综合评估，以旗区域为单位、以行政嘎查村为单元，结合村庄分类工作，继续加快推进旗区域村庄布局规划编制工作。结合嘎查村所在的农区、牧区、半农半牧区、林区等不同区域的不同区域特点进行村庄布局，提出村庄发展管控要求，要与新一轮国土空间规划紧密衔接，以自然地理格局为基础，统筹布局生态、农业、村镇等功能空间。

　　农区村庄布局：要把握村庄数量多、分布均质化、人口密度高、人均耕地少的分布特点，重点关注粮食生产、耕地保护、农村人口城镇化等因素，优先将人口规模大、基础条件好、基本农田规模大、发展潜力大的村庄按照集聚提升类村庄进行规划建设，不断提升公共服务水平，大力发展现代农业，以产业转型升级支撑村庄集聚提升；因地制宜布局城郊融合类村庄，促进城乡融合发展，引导农村人口有序城镇化；将符合历史文化特色保护要求的村庄，按照特色保护类村庄进行规划建设；对于发展潜力一般、常住人口有减少趋势的村庄，暂时予以保留，维持现状规模不变；对于人口外流严重、无法正常进行农业生产的村庄，在充分尊重农民意愿基础上，可以确定为拟搬迁撤并类村庄。

　　牧区村庄布局：要把握嘎查村数量少、布局分散、人口密度低、人均草场面积大的分布特点，结合牧区现代化三年行动，重点加强以苏木乡镇政府驻地为中心的牧民生活圈建设，形成以旗政府所在地为核心、苏木乡镇政府驻地为支撑的牧区发展格局；要充分尊重牧民生产生活习惯，按照草牧场划分、草原植被状况等，合理布局嘎查村，落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧制度，加强草原生态保护建设；少量布局的城郊融合类嘎查村要加快融入城镇一体化发展；对于草原牧区特色鲜明、具有一定旅游服务功能、国家、自治区和市确定的乡村旅游重点嘎查村，在对生态环境不造成影响的前提下，按照特色保护类村庄进行规划建设，重点提升旅游服务功能；拟搬迁撤并类村庄要在充分征求牧民意愿的基础上确定。

　　半农半牧区的村庄布局：要把握农村居民点与牧区嘎查村相互交错的布局特点，将以农业生产为主、人口相对集中、基础设施条件较好的村庄按照集聚提升类村庄规划建设，提升基本公共服务能力；引导半农半牧区的嘎查村有序向定居型集聚提升类村庄转型，积极发展现代畜牧业，推动标准化畜群建设养殖，建设畜产品、奶食品等生产加工销售为一体的产业园，推动畜牧业转型升级，形成以旗区政府所在地为中心、苏木乡镇政府驻地为节点、集聚提升类村庄为支撑的村庄布局体系。城郊融合类、特色保护类村庄参照农区、牧区的布局要求进行布局建设。

　　林区的村庄布局：鄂尔多斯市林区较少，涉及林区的嘎查村不布局或少布局集聚提升类、城郊融合类村庄，将林区的嘎查村按照特色保护类进行规划建设，保护林区的自然生态环境。

　　村庄布局规划要落实旗区域生产力布局和村庄布局，提出村庄撤并、搬迁标准，明确搬迁和保留的嘎查村名称、布局、人口及用地规模等；落实并调整近远期中心村聚居点、基层村聚居点和新型社区的布点和发展规模；分区拟定村庄的各项建设标准；统筹安排村庄的社会公共服务设施、区域基础设施的配套建设；拟定配套设施的建设标准、制定共建、共享方案；提出区域空间管制规划要求和环境保护规划要求；提出实施规划的政策措施。

　　各旗区域村庄布局规划于2021年9月30日前编制完成，旗区域村庄布局规划应及时纳入市或旗国土空间规划一并报批（东胜区村庄布局规划要纳入市国土空间规划一并报批）。报批后上报市自然资源局备案。

　　（三）有序推进村庄规划编制。充分衔接“十四五”规划、乡村振兴战略，落实市、旗、苏木乡镇国土空间规划及村庄布局规划要求，依据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57号）、《内蒙古自治区村庄规划编制技术导则（试行）》，以第三次国土调查成果为基础，以行政嘎查村为范围，统筹考虑发展定位、居民点建设、耕地保护等，积极有序编制“多规合一”的实用性村庄规划。有条件、有需求的嘎查村尽快实现规划全覆盖。已编制的各类村庄规划，经评估符合“多规合一”要求的可不再另行编制，需补充完善的相应补充完善，不符合要求的重新编制。地广人稀、难以集中实施建设的牧区等地区，可探索多村联合、分片区编制规划。暂时没有建设需求的嘎查村，严格按照市、旗、苏木乡镇国土空间规划确定的用途管制和建设管理要求规划建设。规划成果要突出主要问题、聚焦主要矛盾，提高针对性、增强操作性，让农牧民看得懂、记得住、能落地、好监督。

　　集聚提升类村庄。应按照国家规范标准，对嘎查村宅基地进行统筹规划布局；根据人口变化情况，按照服务人口数量、服务供给半径等布局医疗、教育、文体等公共设施，完善给排水、供电、供气、垃圾处理等基础设施布局，适量布局利用本地资源、不侵占永久基本农田、不破坏自然环境和历史风貌的乡村旅游、农村电商等农村牧区产业业态用地。

　　城郊融合类村庄。位于城镇开发边界内、已与城镇发展连片的城郊融合类嘎查村，纳入城镇详细规划，参照城市社区标准规划建设，节约用地，逐步向城市社区转型；其他城郊融合类嘎查村，重点增强村庄向城镇提供蔬菜、瓜果、肉类等农畜产品的供给能力，强化服务城镇发展、满足城镇居民周末度假、短途休闲等消费需求的能力，合理安排布局相关业态用地。

　　特色保护类村庄。注重挖掘地域特点和历史传承，深入挖掘红色文化、草原丝绸之路文化、牧区文化、农耕文化等，加强嘎查村风貌引导，注重保护历史文化遗存和村落传统风貌，划定嘎查村历史文化保护线，保护嘎查村传统选址、格局等空间形态，适度完善旅游服务配套设施用地。开展嘎查村设计，对嘎查村色彩、建筑风格、建筑限高、第五立面、景观节点、公共空间等提出控制指引。

　　拟搬迁撤并类村庄。不得超越发展阶段，违背农牧民意愿，搞大规模嘎查村撤并，要尊重顺应发展规律，在市、旗、苏木乡镇级国土空间规划、旗区域村庄布局规划中对搬迁时序、安置选址等作出总体安排，对搬迁后嘎查村原址复垦还绿、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等提出实施方案和时序安排，原则上不再单独编制村庄规划。

　　暂时不宜明确分类的村庄。一般不得新增建设用地规模，待确定分类后按照相应村庄类型进行规划编制。

　　各旗区要结合本地区最终村庄分类方案，明确村庄规划编制数量，各旗自然资源局和东胜自然资源分局将本地区村庄规划编制计划方案于2021年8月10日前以书面形式上报市自然资源局备案。集聚提升类和特色保护类村庄的规划于2021年12月31底前基本编制完成（其中我市101个市级乡村振兴示范嘎查村的村庄规划于11月30日前必须编制完成）。城郊融合类村庄的规划要纳入在国土空间规划统筹编制，拟搬迁撤并类村庄原则上不单独编制规划。其它类村庄要结合国土空间规划和村庄布局规划编制进度尽快明确村庄分类后再开展规划编制工作。村庄规划由旗人民政府审批后报市自然资源厅、市人民政府、市自然资源局备案（按照法律规定，东胜区行政区划内村庄的村庄规划由市人民政府审批）。

　　（四）依法实施村庄规划。统筹旗区域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、嘎查村分布等空间布局，强化旗区域综合服务能力，提高旗区政府所在地的医疗卫生、教育等综合服务水平；把苏木乡镇政府驻地建成服务农牧民的区域中心，为农牧民提供较完备的生产生活服务；嘎查村级要加强服务能力建设，为农牧民提供就近便捷服务，实现旗区、苏木乡镇、嘎查村功能衔接互补。着力推进基础设施向嘎查村覆盖、往户延伸，在农村牧区实施道路畅通工程、供水保障工程、清洁能源建设工程、数字化乡村建设发展工程、广播电视进嘎查村入户工程、嘎查村级综合服务设施提升工程等，分类有序推进农村牧区厕所革命，深入推进嘎查村清洁和绿化行动，开展美丽宜居嘎查村和美丽庭院示范创建活动，巩固农村牧区人居环境整治三年行动成效，开展农村牧区人居环境整治提升五年行动。

　　集聚提升类、城郊融合类、特色保护类三类村庄，要配套完善通村道路、村内道路、供水保障、能源供应、卫生厕所、垃圾污水处理、广播电视、公共交通、电动车充电桩等基础设施，推动农村千兆光网、第五代移动通信、移动物联网新基建与城市同步规划建设；配套完善乡村菜市场、农畜产品仓储保险冷链物流设施、农村牧区寄递物流基础设施等大众化服务网点，满足农牧民生产生活需求。鼓励通过利用空闲土地和嘎查村部、小学等现有房屋改造为嘎查村级公共活动场所、文体活动广场等公共设施，提升基本公共服务水平。保障农牧民住宅建设合理用地需求，严格落实“一户一宅”要求，严控新增宅基地规模，引导农牧民尽可能利用旧宅基地、空闲地等进行建房。探索引导农牧民通过出租或入股方式将闲置农房改造为提供嘎查村公共服务、发展乡村旅游、支持返乡创业等功能。坚持农村牧区土地集体所有制，盘活用好存量建设用地，积极发展农畜产品加工业，加大对“粮头食尾”“农头工尾”等支持力度，优化产业布局，发展乡村旅游、休闲农业、文化体验、健康养老、电子商务等新产业新业态，农牧民居住、公共公益设施建设、零星分散的乡村文化旅游设施及新产业新业态项目建设时可使用苏木乡镇国土空间规划和村庄规划中预留的不超过5%的建设用地机动指标，在项目审批时落地，项目批准后更新数据库，促进一二三产融合适度发展。

　　特色保护类村庄还应重点保护好传统村落和乡村特色风貌，不盲目大拆大建、不贪大求洋，重点完善旅游驿站、游客服务中心、停车场、房车营地、民宿等设施，提升旅游服务功能。加强对嘎查村域内文物古迹、历史建筑、传统民居的保护力度，对符合历史建筑认定标准的，旗区人民政府依法认定并公布，建立保护名录，稳妥推进历史文化资源活化利用，提升嘎查村知名度，促进乡村旅游产业发展。

　　拟搬迁撤并类村庄要坚持与新型城镇化、农牧业现代化推进情况相结合，近期拟实施搬迁的嘎查村，要在充分听取尊重农牧民意愿的基础上，采取易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，依托移民新村、小城镇、产业园区、旅游景区、乡村旅游综合体等适宜区域进行安置，要统筹考虑并居嘎查村或新建安置嘎查村建设需要，以大中型集中安置区为重点，继续完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施，使农牧民搬得出、稳得住、能致富。不得违背农牧民生活习惯、违背自然地形地貌、简单套用城市手法盲目新建集中式、兵营式、行列式新嘎查村。近期暂时不能搬迁的嘎查村，原则上不再扩大现状用地规模与范围，依法依规控制新建、扩建活动，保障嘎查村日常所需的水、电、环境卫生等基本生活服务需求，待条件成熟后再有序实施搬迁。

　　（五）全面加强规划管理。村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。 严格落实市、旗国土空间规划确定的村庄布局要求，切实保障人口、产业、资金等要素有序流动、有效集聚、发挥国土空间规划在配置国土空间要素方面的战略引领作用。严格执行经依法批准的村庄规划，作为村域内开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。建设项目确需占用农用的，应统筹农用地转用审批和规划许可，减少申请环节，优化办理流程。确需修改规划的，严格按程序报原规划审批机关批准。

　　各旗区要按照国家和自治区推进建设用地审批提速和城乡规划许可“多审合一”等改革要求，制定完善乡村规划许可流程，健全完善管理措施，加强对乡村地区建设活动的用途管制和批后监管。严格遵守和落实农村乱占耕地建房“八不准”等要求，及时发现、制止、严格查处违规乱建行为，切实维护规划的严肃性。

　　旗自然资源部门和直属分局要加强对村庄规划实施情况的监督检查，定期做好村庄规划的评估工作。及时研究规划实施中的新情况，做好规划的动态完善。各旗区要探索制定村民自治监督机制，实施村民对规划编制、审批 、实施全过程监督。

　　（一）加强组织领导。各旗区党委、旗区人民政府要高度重视村庄规划编制工作，深刻领会自然资源部和自治区自然资源厅、市人民政府关于村庄规划编制工作的重大决策部署安排，要切实担负起主体责任，增强做好优化村庄分类、编制村庄布局规划和编制村庄规划工作的责任感和紧迫感，将以上各项工作列入政府重要议事日程，抓紧制定贯彻落实措施。要建立旗区党委、旗人民政府主要领导负责的乡村规划编制委员会，加强组织领导，定期调度推进工作，研究解决遇到的矛盾和问题。目前各旗区乡村规划编制委员会基本建立，但主体职能不突出，运行机制不完善，请各旗区继续完善乡村规划编制委员会运行机制和职能，确实发挥好领导主抓、部门协同、专家指导的乡村规划编制委员会的职能职责。

　　苏木乡镇人民政府要切实承担起编制村庄规划的主体责任，健全完善党委领导、政府负责、农牧民主体、编制单位技术支持的规划编制机制，推进工作，全面做好村庄规划编制实施各项工作。

　　（二）严格工作程序。在优化村庄分类、编制村庄布局规划和村庄规划过程中，应充分听取和尊重基层干部和农牧民意见，及时回应农牧民合理诉求。优化后的旗区域村庄布局规划应及时纳入市或旗国土空间规划一并报批（东胜区村庄布局规划要纳入市国土空间规划一并报批），不得违反法定程序随意调整国土空间规划确定的村庄布局。嘎查村的规划由所在苏木乡镇人民政府组织编制，报旗人民政府审批（东胜区行政区划内村庄的村庄规划由市人民政府审批）。村庄规划在报送报批前，应在嘎查村显著位置公示30日，同时必须经嘎查村民会议或者嘎查村民代表会议讨论同意，并将公示情况采纳落实情况、嘎查村委会审议意见、嘎查村民会议或嘎查村民代表会议的通过决议作为附件一并上报审批。村庄规划经批准后，由旗区人民政府上报市人民政府和自治区自然资源厅、市自然资源厅备案，村庄规划成果及村庄规划数据库应纳入国土空间规划“一张图”系统。

　　（三）落实经费保障。各旗区人民政府要将优化村庄分类、编制村庄布局规划和编制村庄规划经费纳入本级财政预算，加大对涉及村庄规划工作有关经费的整合力度，多渠道筹措，保障规划编制、管理、监督各项工作顺利开展。苏木乡镇人民政府要确保村庄规划编制经费专款专用，不得随意挪用，保障经费足额按时拨付到位。

　　（四）加强教育培训。各旗区党委、旗区人民政府要高度重视关于乡村振兴战略、国土空间规划、村庄规划工作的教育培训，领导要带头学，全面提高村庄规划工作的领导能力和管理能力，要结合实际，组织形式多样的业务培训活动，对苏木乡镇党委、政府领导、相关部门和单位负责人进行专题业务培训，切实提高各级领导干部对村庄规划工作的认知度、重视度、执行能力。对苏木乡镇干部、“村两委”干部等基层管理队伍开展业务轮训，大力普及村庄规划知识，提高思想觉悟和认知水平。

　　（五）做好宣传引导。广泛开展宣传解读，加强村庄分类、村庄布局、村庄规划的宣传力度，让农牧民知晓村庄未来发展趋势，回应社会关切，顺应群众期盼。大力普及村庄规划知识，引导农牧民全程参与到规划编制和实施，将村庄规划主要内容纳入村规民约，使规划编制变成统一思想、汇聚民心的过程。村庄分类结果、村庄布局规划以及村庄规划成果要通过“上墙、上网”等方式及时公布、长期公开，供农牧民随时查阅和咨询，保障农牧民的知情权、参与权、监督权。

　　（六）严肃监督考核。加强对旗区关于开展村庄规划工作的考核力度，将优化村庄分类、编制村庄布局规划、编制村庄规划及乡村规划编制委员会设立、经费落实、制定本地区村庄规划工作方案、乡村规划许可流程建立情况纳入对旗区党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围，增加考核内容、分配考核分值。旗区政府要加大对苏木乡镇村庄规划工作的调度力度，各项工作要有效推进、按计划完成。旗区自然资源部门要会同有关部门，加强对苏木乡镇的村庄规划工作的指导检查，及时研究遇到的新情况、新问题，健全完善相关政策。市有关部门要按照职责分工，加强协调配合，明确责任落实，做好指导督导工作。